北京论坛（2013）主旨报告

中国和美国面临着全世界最紧迫的问题

李侃如

美国布鲁金斯学会外交政策项目和全球经济与发展项目资深研究员

    值此北京论坛十周年之际，有机会在本届大会上发言，我感到十分高兴，也非常荣幸。本年度论坛的主题是“文明的和谐与共同繁荣：回顾与展望”，这很好地抓住了北京论坛的精髓，即：消除紧张局势与分裂状态，建设更加和平与和谐的未来。

    在此，我想重点谈谈气候变化这一核心问题，以及中美两国在应对该问题上应发挥的关键作用。气候变化是全球各国关注的重大问题。人类活动产生的温室气体正在大气层中快速积累，如果不采取有效措施扭转这一局面，在不久的将来这一威胁将使自然环境产生可怕的巨变。对此，全球科学界已经达成了共识，并在大约一个月前发布的IPCC第五次评估报告中重申了这一点。

    具体而言，随着时间的推移，自然条件会因气候变化而改变，这种改变影响范围广泛，且后果无法预测。而且，虽然这些变化可能会给某些国家带来相对优势，但对其他国家而言却是巨大的灾害。这些变化在改变基本资源（如可用水）分配的同时，还会对人口分布、疾病病理、食物链等产生巨大的影响。这些问题可能会造成未来不同文明之间的紧张局势，也会影响财富的分配。因而，这是一个非常适合北京论坛十周年的话题，我很高兴地看到，论坛组织者将所有分论坛都用来探讨气候变化及其相关环境话题。

    在大多数重大跨国问题上，特别是在气候变化问题上，中美合作，至少两国不背道而驰，对于减少我们未来面临的威胁极为重要。在这一重要领域，中美两国正处在合作可能性的转折点上。

各种困难

    要理解中美合作的重要性，就必须阐明其原因。气候变化会造成各种巨大风险，但迄今为止，国际社会对此所做的反应还远远不够。我认为主要有以下六个方面的原因：

    首先，全球各主要大国的政治制度深受化石燃料利益的影响。各工业化国家的经济都与化石燃料相关，这也是这些国家的核心能力。如果要从根本上改变这些状况，制造业和交通运输部门就不得不做出痛苦且可能存在风险的改革。在大多数情况下，这些部门的企业领导人必须证明企业的盈利能力，或者至少每个季度的表现都能让大家看到美好的经济前景，这样，才能留住其所需的资金。事实已经证明，各国的此类企业都不愿意看到政治领导人采取有损于其产业和产品的监管措施，这不足为奇。所以很多情况下，这些企业只能对可替代和可再生能源做有限的探索性的投资，而且这些投资规模太小，无法真正应对地球大气层中温室气体浓度不断上升的问题。

    其次，各国政府还不能很好地组织起来应对像气候变化这样综合性的问题。大多数国家政府把能源、交通、农业、林业、空气质量、财政、卫生等交给不同的部门和机构负责，这些部门和机构都有各自的工作重心。因此在应对“气候变化”这样一个涉及面广泛的问题上，政府很难也根本不可能赋予某个重要机构足够的行政权力，让其承担核心责任。而且，他们所制定的政策必须通过许多琐碎繁复的步骤和环节才能得以落实，其中包括：安排各项不同任务、征求各选区选民意见、经历各种官僚文化以及面对各个政策执行机构的不同心态等等。所以，在应对气候变化这一问题上，国家决策者的愿望再美好也往往会落空。

    第三，虽然气候变化的主要威胁在未来才会显现出来，但是，我们从现在开始就必须采取减灾措施，即使这会让我们付出高昂的代价。在各个国家，政府往往会将注意力从重大问题转移到紧迫问题，而“紧迫性”往往会随着时间的推移而消散。在如今经济存在不确定因素，人们不抱乐观态度的时代，情况尤其如此。而且，由于已经存在于大气层中的温室气体从中滤出的速度非常缓慢，今天减灾措施的效果至少在几十年以后才会显现。即使这样，今天的高层官员们仍都感觉到，现在必须制定出切实有效的措施，而不只是呼吁大家做出牺牲，来减轻未来几十年后的威胁。

    第四，由于该话题涉及集体行动，因而尤为棘手。就是说，每个国家采取的有效措施都会符合所有国家的利益。但是搭便车的诱惑是巨大的。换句话说，这是一个真正意义上的全球性问题，但是所有政治的基础都是地理位置，这就形成了巨大的脱节。

    第五，科学论断上的不确定性为不愿采取行动的政府提供了现成但却错误的借口。不愿采取行动的政府通常会以“剩余不确定性”为借口，声称即使科学家对大气层中不同碳含量会对未来造成怎样的影响做了全面的分析，仍旧会存在不确定因素。但现实是，既存在着“不利方面”的不确定性，如洋流方向的改变，也存在着“有利方面”的不确定性，但“不利方面”的不确定性会导致重大灾难。令人感到吃惊的是，有些商业人士和政府官员一边在为个人和企业的日常风险购买保险，一边却在极力反对为真正可能出现的大灾难上保险，而这些大灾难正是大规模气候变化必然会导致的后果。

    第六，鉴于以上因素，国际政治在该问题上表现得异常冷漠。现代工业化国家在走向富裕的同时，将大量温室气体排入了大气层，直到1990年前后，这些国家才认识到自己在工业化过程中对未来造成的危害。在通讯全球化时代，新兴工业化国家希望为其公民提供现代化的生活，这些国家倾向于认为，如果发展中国家的几十亿公民要享有先进工业国家能源密集型的生活方式，那么，在采取必要的调整和减灾措施方面，工业化国家应该是主要的行动者。然而，先进的工业国家却对他们的经济前景缺乏信心。同时在诸如中国和印度这样的国家，当前渴望加入全球中产阶级队伍的人数十分庞大，这对传统意义上人们理解的全球能源及其他资源体系的承载力而言，着实是个挑战。

    全球对气候科研成果所做的反应远远不够就不足为奇了。但是，这个问题极有可能会对“文明的和谐与共同繁荣”造成破坏。

中国与美国

    中美两国是世界上最大的温室气体排放国。2010年，两国的排放总量占全球排放总量的39%。（2010年，中国的排放总量又占中美排放总量的三分之二。）此后，美国的排放量有所下降，而中国却大幅增长，而且这一趋势至少将持续到2020年，并很可能会远远超过2020年。

    美国是历史上最大的温室气体排放国，而中国是目前和未来最大的温室气体排放国。我们两国还代表着一对孪生兄弟：一个是历史累积排放造成的危险；另一个是大量人口加入全球中产阶级队伍导致排放量不断增加而造成的危险。

    从全球的角度来看，如果中国和美国不能对解决气候变化问题做出强有力的承诺，那么其他国家就不太可能做任何必要的承诺。我们双方的态度都十分重要，如果未来温室气体排放量再度增加，其他许多国家的努力就会付之东流。但是，在有效解决温室气体排放问题上，我们各自都面临着来自国内的严峻挑战。

    在美国，气候变化已成为美国国会中不可能解决的问题。由于各种原因，国会现在的态度非常强硬，否认“人类活动导致了气候变化”这一观点的科学性。因而在可预见的未来，国会对气候变化问题进行有效立法的可能性非常小。幸运的是，美国总统可以通过行政机构的监管权做很多工作，奥巴马总统正将这种方法广而用之。此外，许多国家和地区正在各自和联手采取强有力的措施，在这方面，我们的私营部门通过诸如页岩气革命等措施，也已经取得了重要进展。

    在中国，国家政府已经抓住了清洁能源发展方面的主要问题，而且现在也非常关注空气污染。国家政府除了大力投资开发可再生能源、建设核电站、提高燃煤效率外，还采取了其他措施防止空气污染。但是，剩下的这些问题很难解决。其中包括中国的经济结构和开发各种能源的成本及其利用率。此外，中国的政治经济更加面向生产建设，而不是高效运作。因此，在努力降低温室气体排放量的增速以及最终降低实际排放量的过程中，中国仍然面临着政治、经济和社会方面的多重压力。

    然而，华盛顿和北京的政治行动能力都会受到对方行为的影响。两国各自都有一个流行的说法，即，如果我方先采取了应对温室气体排放问题的重大举措，那么对方将成为主要赢家。许多美国人担心，美国国内严格的排放标准会将制造商驱赶到中国去，因为中国的排放标准不会制定得这么严格，也不会彻底执行。许多中国人认为，美国呼吁采取重大举措以应对气候变化只是华盛顿向北京施压的另一种手段，目的是要放慢中国崛起的速度，继而维持美国的霸权地位。

    因此，中美在气候变化问题上的主要合作无论对哪方而言都将不易。但是，这种合作对于全球的共同努力却至关重要。

    我认为，用谈判方式制定全球条约不会成为控制气候变化的关键所在。现实就摆在我们面前，2010年中国和美国以及其他六个国家的温室气体排放量就占全球总排量的近60%。如果再加另外七个国家，这个数字就会超过70%。除伊朗之外，这些国家都参加了主要经济体能源与气候论坛。在这种背景下，中美合作就会变得尤为见效。

    主要经济体能源与气候论坛各成员国已经制订出实质性合作措施来应对温室气体排放。每一项措施的原则是：各成员国可以选择签署，也可以选择忽略。这些具体步骤对于促使在温室气体排放问题上取得进展非常有用。

    但中国和美国还可以精诚合作，达成共识，建立一整套基本核心原则，以带动范围更广、影响力更大的合作。我们现在所需要做的是，创建一个原则性框架，该框架能够对以下相互关联的问题提供建设性的解决方案：区分温室气体排放的历史责任、当前责任和未来责任，对拒绝采取必要措施应对这一威胁的温室气体排放大国进行制裁，不断提高其排放成本。

    根据对这一概念的阐释，学者们提出了一个方案，该方案把温室气体排放的责任归咎于产品消费者，而非生产者。这有利于像中国这样生产全球消费产品的国家。该方案还认为，历史排放量的责任认定要从1990年开始，因为国际社会是在1990年第一次开始认识并探讨气候变化这一问题的。这样，就可以对历史排放进行处罚，并限制处罚程度。同时，这个方案会创造一个建立在仍可排放的温室气体总量基础之上的“碳预算”，使全球平均温度增长超过2摄氏度（3.6华氏度）的概率低于25%。

    我并不是在倡导这一方案，我提出该方案是希望强调在应对这一威胁文明的和谐与共同繁荣的全球性问题上，排放大国之间还能够做出全面且有建设性的妥协。无论从历史、当前还是未来情况来看，中美两国在该问题上都处于核心地位，如果中美双方都同意联手推动这样一套框架性原则的制订，以避免气候变化带来的灾难，那么，最终很可能证明，在应对气候变化这一人类面临的共同威胁上，该协议比任何其他外交举措将更强有力。

结语

    中国和美国已经一致同意，要共同努力发展“新型大国关系”。对这一概念细节的讨论集中在以国家为中心的合作上，如在朝鲜半岛和伊朗问题上的合作。两国还设立了一个“能源和气候变化工作组”，类似于“中美战略与经济对话”，其目的是促进中美在这一重要问题上的双边合作。

    今年，北京论坛的话题聚焦在中美合作是否可以从更大层面上促进未来文明的和谐与共同繁荣。为此，两国应抓住机遇，制定出一个全面的框架，以有效应对将来完全可能危害子孙后代的威胁。在该领域，其他国家原本只是指望各国坐到一起之后，围绕可行性原则再采取有效行动。因此，中美两国的合作对说服其他国家显得更为重要。

谢谢！