【北京论坛(2015)主旨演讲】斯帝文·邓:在国际合作中学习多元化和共同责任:从以往和现今的危机中学到的全球人道主义救援的改善
2015-12-16 |  |  | 点击数 

 

各位尊敬的嘉宾,我很荣幸今天能够到这里来发言,来谈一谈国际合作中的专门领域,我们在这个领域当中有很多世界性的经验和教训,我们在其中也有共同的责任,我想谈的是,我们应该怎样来解决人道主义援助这一问题。我们在一些极端事件、灾害和危机中提供的这些援助,能否解决这个问题。我想我们在北京讨论这个问题是非常有意义的,因为中国在塞拉利昂的医疗工作人员,帮助控制了埃博拉的疫情;我们也看到尼泊尔地震后,中国发挥了巨大的救援作用。很多的国际援助体系都在思考并努力改善人道主义援助这个重要议题。当然,这一切都应该放在发展和挑战的大框架下来考虑。
    现在的社会还有很多贫困的问题,还有一些人的基本需求得不到满足,也没有办法得到最基本的医疗、教育和食物。就像刚才提到的,现在世界上还有很多人生活在贫困线以下,没有基本的收入来跳脱贫困的圈子。
    我们来看看这张简单的表格,这张表格向大家展示了世界银行提出的有关极端贫困方面的比较数据,这也是最新的数据。最新数据认为我们要到2020年才能够让人们摆脱比较贫困的局面,我觉得涉及这方面的人数有9亿人,在这个表格的下面我们可以看到世界取得的进展并不是那么明显。尽管世界在发展,我们在最近几年当中能够把贫困人口减少了10亿,这是很了不起的成就。即便是在80、90年代,中国还有很严重的极端贫困问题。在东亚地区可能有10亿人陷入极端贫困当中,在这方面我们取得了最大的进展,到2015年有8300万人在贫困当中。我们还是要看到我们取得了明显的成就。
    全球朝着千年发展目标不断进步,实现了把贫困率减半的目标,但是如果没有中国的话这个目标是没有办法实现的,所以说中国在这方面发挥了极其重要的作用。
    在哪些地区贫困还很普遍的呢?在撒哈拉以南地区,还有成百上千万的人处在贫困当中,撒哈拉以南地区40%的人都处在贫困地区,虽然现在开展了一些工作,取得了进展,但是并不是非常显著。我们要问一下背后的原因。我们在过去的一年中对历史进行了梳理,希望找到这些问题的背后原因,鉴于在东亚地区取得的相关进展,我们也要了解在东亚是怎样取得减贫的进展的。同时我们还要必须了解东亚进步和欧洲发展的情况。我们认为我们观察到的一切都反映出了差不多发展的过程。是的,我们所取得的这些进展和经济发展有关,能不能通过经济发展来创造就业和收入?有关私营部门的投资也发挥了重要的作用。除此以外,当国家开始取得快速发展的时候,增长很重要,但是社会部门的体系和一些政策也非常重要。如果大家要考察欧洲、考察亚洲,我们都可以看到国家非常重视改善人们的生活,从而减少了极端贫困。
    最后还有一点,就是和社会保护有关的内容。我们要让社会来保护当中的个体免受像饥荒这些极端事件的影响和后果的冲击,同时还有像流行疾病的影响,这些都是非常重要的。这种社会保护的模式能够保护最脆弱的人群,保护他们免受极端贫困的影响。
    接下来我来讲讲我们在很多社会当中看到的情况是怎样来实现的,我们非常努力的找到那些发挥关键作用的因素。我们知道,其实多样性还是存在的,比如说政治体制,现在我们对于政治和经济学有很多的研究,有人会说,现在是不是已经达到了一些政治经济模式的默契了,比如说选举制度,现在到底还有没有办法帮助我们来消除极端贫困?我们发现有的国家进行了公平的选举,但是还是非常的贫困。但是我们也看到,不同体制的国家在这些领域取得了不断的进展,包括中国。还有一些国家,本应该取得成功,但是并没有,所以我们的问题就在于,这些体系、这些制度到底重不重要呢?重要的是在不同的国家,这些体制都是多样化的。我们同时也要考虑到国家和政治在这种进步当中的作用。我们要看看政治背后的更深层次的因素,这就是要向历史研究来学习。经济学家、政治学家,当然他们可能没有办法取得一致,但是他们可以更好的理解这些表象背后关键的原因,游戏的规则、体系的规则,他们发现这些因素都发挥了重要的作用。像阿森博罗和罗宾森(音)他们都非常明确的提出了相关规律,一些体制性的事件之间相互的关联非常重要,政治阶级最根本的承诺来促进增长、促进发展,我觉得这点也会发挥非常关键的作用。
    在全球我们也看到政治并不是总有这么强有力的承诺。在其他地区,这样强有力的承诺确实一个共性。比如说在东亚,在一些关键时期,强有力的政治承诺确实促进了增长,实现了正当的发展。同时,国家能力的发展,与其相关的是让我们的这些制度能够发展,来支持或者是牵头这样的进程,当然国家的领导力发挥作用,这与政体是非常相关的,与这个体制性的特点密切相关。比如说在中国,我们可能有非常强有力的国家能力,这也是历史上就有的,还有一些领导者对发展的承诺,这也是过去35年中国实现发展必不可少的要素。其他国家可能需要他们的政治阶层做的更多,比如说在孟加拉国,他们的国家运转不良,但是我们也看到了一些很好的进展。有时我们希望,比如说孟加拉国的学者说他们的国家也意识到了这一点,需要发挥领导力,在历史和结构上发挥领导力,这样近期能够实现大幅的减贫。
    我谈到了如何实现可持续增长,如何应对极端贫困,我们对此可能有更多的探讨,来实现可持续的增长。人们在谈到资本主义的西方经济,还有政治和经济的创新,这些都是非常重要的。
    让我们看一些具体的问题,今天下午大家可能会有机会听到关于非洲的发展,以及当地的一些国家现状。今天我想更具体的介绍一下一种社会保障网,这是一种保障,来保护我们的国家和政治的这些基层的人民,让我们的精英人群来保护基层人民。这是我的一个主张,这是一个公平的测试。我们应该看一下发展的机遇,包括我们的政客在极端情况下的一些做法,比如干旱或者疫病,人道主义援助如何发挥更好的作用,这是一个全球责任的问题,也是一个关注人们感受的问题。当然我们没有办法来消灭气候变化、地震或者是某些疫病。一些非常极端的事件都会成为常规,我们没有办法避免。我们需要采取人道主义的援助来应对这些疫病,这是我们的职责。
    这些灾难是如何演变的呢?比如干旱、地震和疫病,这些也反映出了一个国家的执政能力和发展状态,也能够让我们了解这个国家未来的走向,这是对于政治和国家稳定性的测试。全球人道主义系统能够有助于克服一些失灵,但是在这方面近来仍有很多工作要做。改善我们的治理,也需要资金让全球系统发挥它的作用。让我用埃塞俄比亚和索马里的例子来向大家介绍我的一些经历。我参与了一些相关的人道主义援助活动,包括在西非的一些活动,还有在埃博拉疫情抗击方面的一些活动。欧洲曾经发生过很多灾难,包括中世纪的瘟疫、19世纪的饥荒,这是爱尔兰饥荒的图片,而且我们也知道在19世纪的时候欧洲经常会爆发饥荒,特别是西欧;在20世纪的时候也有这样的饥荒,但是多数是与冲突相挂钩的,比如说在1944年—1945年的荷兰,在1933年的孟加拉、1942年的中国。在1943年,孟加拉有数百万的人死于饥荒。我们能了解到国家的政客是如何处理饥荒的。我们也知道在中国,1942年的河南发生了饥荒,数百万人饿死,这是中国在1959、1961年大跃进之前最大的一次饥荒,也是20世纪最大的一次饥荒。
    我们也有一些疫病的历史,中国也是有这方面经验的。疫病可能会带来很大的损害和损失,但是这样的疾病很少带来大规模的死亡率。与之前的大饥荒相比死亡人数会大幅的减少。2004年印度洋的海啸造成了数十万人的死亡,这些事情还会发生,我们是无法避免的。但我们应该如何应对这些极端事件?如何处理这些极端事件?最近,高死亡率只是在一些非常贫困的国家出现,比如说最大的饥荒,都是由气候原因引起的。1984年、1985年埃塞俄比亚的干旱也是由于冲突所引起的,海地的地震导致了16万人的死亡,索马里的干旱是2011年,也是在过去10年,这个具体的数字很难找到,但是也是非常令人震惊的。埃塞俄比亚、索马里当时都是处于冲突之中,也遭遇了干旱,这些极端的高死亡率主要是在冲突的情况下出现的。在有数万人受苦的大事件中,比如说非洲的西非的埃塞俄比亚疫情,也引起了13000多人的死亡,还有一些地震也引起了数千人的死亡,这些数字也都是非常大的,所以这些非常极端的高死亡率的事件,在今天的情况下不太可能发生,当然冲突的情况下除外,但是大规模的受苦仍然是存在的,比如干旱的时候人们的一个情况,当时也是发生了大规模干旱。当时有1200多万人处于危险之中,死亡率并不是非常高,不如1984年、1985年的时候高,但是仍然造成很多人受苦受难,对全球带来大范围的影响。大范围的受苦是可以避免的,至少亚洲的经验表明,饥荒已经不是一个大的问题,而且大规模受苦的情况也能够得到很好的遏制。
    如何来避免这些极端事件?这是一个责任的问题,就是国家和政府如何应对。所有的这些大规模灾难,如果它们失去了控制,带来了大规模的死亡,就是由于政府没有很好的进行应对,这与国家的政治承诺和国家的能力有很大的关系。比如说在应对极端贫困和促进发展这方面也能看到政府的力量。给大家举几个例子,在冲突的情况下我们会看到很多灾难变得无法控制,这主要是国家政治的失误。比如2011年的索马里,如果不是由于国家的失利,不会造成数十万人死亡,当时的情况是日益恶化的,这些冲突带来了极端情况和人道主义的危机。而且战争也爆发了饥荒,有的人将饥荒作为武器来遏制人口。1984年、1985年,在埃塞俄比亚,甚至在最近苏丹的达尔福尔地区都出现了这样的情况。84年、85年埃塞俄比亚的饥荒是跟冲突有关的,是东政体将饥荒作为战争的武器,这当然是国家的失灵,这在基本的冲突状况下是会出现的,使人们受苦。特别是在这种极端的情况下,世界上的每一个国家都会面临地震、疫病或者是干旱。如果有合适的制度和激励机制,就可以进行很好的应对。重要的是,我们需要适当的制度和激励机制,所以国家实力是非常重要的。同时,我们也需要信息,在84年、85年的时候,当时埃塞俄比亚的政府要镇压、压制信息的传播,比如说在北朝鲜也是抑制信息的传播,这也带来很多的危机。包括在1942年河南的大饥荒中,信息也是不允许传播的。没有进行合理的信息传播,没有进行合理的回应。我们知道在中国,在SARS这个时期,我们也应该承认,我们的信息应该迅速的进行了开放,世卫组织与中国政府进行合作,来提高信息的公开性和开放程度。我们都知道社会媒体的自由等等。在应对灾害的时候,媒体却会成为我们非常有价值的援手。信息的流动是非常重要的。之前我的一位同事也参加过北京论坛,他谈到了,在殖民主义后期的印度,没有再发生饥荒,因为政客们都知道,如果发生了饥荒媒体就会行动起来。埃博拉向我们展示了,信息只是一方面,另一方面就需要迅速采取行动。西非的这些政体,2013年年底他们在几内亚发现了埃博拉,在塞拉利昂也发现了埃博拉,之所以信息传播的这么快,是因为非政府组织在几内亚宣布进入紧急状态,世卫组织也参与了进来,这是他们的义务,迅速采取行动来进行应对。但是世卫组织在9月底的时候才宣布进入紧急状态。当然中国、英国、美国也都进行了应对,所以提前获得信息是非常好的,但是我们还需要快速行动以及预案,比如说在埃博拉疫情的情况下,如果我们能够提前一个月采取行动就能够避免数千人的死亡,如果我们能够提前六个月采取行动就会减少更多人的伤亡,而不会有现在三千多死亡人数。
    另外,我们需要有信息,需要采取行动,我们需要进行规划,需要进行优先排序。比如说在海地,在巴基斯坦,尼泊尔,我们都不知道具体会发生什么,也许在3年前或者5年前,我们需要进行规划,需要进行优先的排序,预警也是非常重要的,我们还需要进行协调,需要政客能够关注这些问题,因为政治能够展示出领导力,能告诉我们如何来应对,但是我们需要提前准备。
    另外我们还需要有风险减轻的激励机制,比如说我们如何进行应对,三个月提前的进行应对,就是菲律宾的台风袭击之前提前三个月进行应对,当巴基斯坦发生危险的时候,我们都认为情况会好转,但当“海燕”真正的袭击的时候,我们都发现我们的准备是不充分的。如何避免这些极端的事件转化成灾难呢?我已经说过了,政治的承诺是重要的,我们也需要一些体制、一些制度,我们需要人们进行迅速的响应,对于响应能力进行投资。文件已经写的很清楚了,我们要进行规划,比如说在印度,他们对于极端事件可以进行负责任的应对,在几年前,印度西部遭遇空前干旱,他们响应的规模是非常大的,也是非常迅速的。
    在中国也有这样的响应机制,这点非常重要。我们应该帮助这些更贫困的国家来做好准备。比如我们要动员,调动资金,我们应该与非盟进行合作,还有其他的国家,还有捐助国,还有世界粮食计划署,来调动所需的资源。我们需要一些制度,除了天气数据,我们需要一些资金来帮助这些面临干旱的国家,让他们进行应对,这样做非常重要,因为如果我们提前获得数据,而且能够获得资金支持,那么我们就能够迅速采取行动。在非洲就有这样的例子,我们已经取得了很好的进展。比如说在埃塞俄比亚,我们现在有一个社会保障网的计划,我们能够帮助大量的人,在危机爆发的时候可以迅速的将社会安全网进行扩张,来帮助那些需要的人。另外,在肯尼亚也有一个饥饿安全网计划,我们看到很多国家发挥了领导力,而且政治层也发挥了关键的作用。通过几十年的工作我们都已经吸取了60年代的事件带来的教训,在埃博拉这个事件当中我们也看到,我们的政治领导层他们愿意承认出了问题,而且愿意来采取措施。没有这样的领导力,我们觉得在西非地区的埃博拉疫情肯定会造成更严重的后果。
    这对于整个人道主义体系会产生怎样的影响?我们的一些嘉宾在联合国体系当中工作。联合国政治的影响,是要参与实际工作。比如在叙利亚、刚果这些地区,其他机构没有办法开展工作,但是联合国可以,他们可以借助非政府组织来提供援助。有很多的机构和组织都在开展这样的工作,我们有协调人道主义的,我们有人道协调厅、有难民营、有粮食计划署,还有很多的捐助方、很多的政府组织都在开展工作,他们都能够提供人道主义援助。联合国非常努力,但是结果并不是那么的理想,有的时候协调是个大问题。通常,这些援助可以解决一般性问题,但是为什么我们的这些传统的模式未必适用于现在的人道主义援助工作,而需要新的模式呢?这是在于,比如说英国和中国现在在欧洲开展相关的援助工作,当然这应该是自愿性的,非洲的国家应该请外部的力量进入来提供援助,这是合理的一种想法,但是在危机当中,特别是当政权使用饥饿来作为武器的话,就会造成问题,谁能够进入这样的国家提供援助呢?谁能够对这些紧迫问题做出反应呢,就像埃博拉事件那样,正是因为这些问题我们希望找到解决的方案。
    第二点就是,所有的发展援助,所有我们给这些国家的援助,很关键的一点是自愿提供的。捐助国应该自愿的提供这些资源,来帮助其他国家。但是很有意思的一点是,人道主义援助可能面临的一个不是很公平的环境,在发展援助方面中国,英国和其他国家都使用各种各样的手段,他们可以把这些资源给国家、给非政府组织、给援助机构,同时也可以使用多边机构提供贷款给这些受援国政府,让他们来进行低息贷款,使用各种各样的财政工具,这一切都是靠钱来发挥作用的。
    但是如果谈到满足紧迫需求上,这个问题就非常严重了。我们现在有一个全球承诺来提供人道主义援助,帮助人们摆脱灾难。但是当我们发出呼吁来筹款的时候,我们发现只有30%的呼吁得到了响应,我们没有得到足够的资金。即便有时候看上去这种援助是联合国宪章和一些决议规定的义务,但是还是有国家有人不愿意履行义务,所以现在这个体系没有进行很好的协调。各方都在各自为战。比如说在非洲,比如有中国、英国、美国,有联合国各机构开展工作,这些国家也可以到尼泊尔,到加德满都开展救援活动,没有协调就会导致救援活动的拖延。我们要对每一场危机进行评估,我们对每次危机结束之后都会有评估报告,这是我们在尼泊尔得到的经验,就是我们的协调工作做的不够好,各方都希望作为协调方,而不希望作为被协调方,最后导致的一个局面就是缺乏协调。
    我们应该怎么做呢?我们需要建立新的体系。既然我们已经学会了如何应对危机,就应该来帮助相关国家的政府更严肃的应对我们所需要做出的响应。同时,我们也需要国际社会有更强的主动性,我们需要早期行动,我们需要数据,但不是所有的数据都有用的,我们只有用这些数据来指导我们行动的时候这些数据才有价值,要不然它们是没有任何用处的。
    有关治理和决策的问题是非常重要的。当然我们也需要有一个更好的公司模式,我们现在有非常复杂的金融机构,无论在上海、香港,在华尔街,还是伦敦金融城,我们现在筹集资金主要还是靠这种化缘的方式进行的。这是非常古老的做法,我们为什么不能像这些金融机构,向华尔街、伦敦金融城学习更多的金融手段,来为非洲国家提供更多的资金援助呢?这样能够让我们为危机援助提供更好的融资模式。
    照理来说,像中国和其他国家都有传统的模式。在世界各地,人们都认为如果亲属过世给他们一个体面的葬礼是非常重要的,但是一个体面的葬礼非常昂贵。在埃塞俄比亚人们要穿最好的衣服来出席葬礼,但是他们怎样来出钱出席这个葬礼、办这个葬礼呢?如果他们很穷的话,他们就会出去要饭,我们看到埃塞俄比亚几个世纪以来他们都有一个规定,就是在出席葬礼的时候每个人都要出一笔份子钱,他们在几百年前就有了这个想法,他们知道如果没有钱来办葬礼是很糟的事情。让我们做一些合理的事情,为什么我们不能提前几个月,每个月都在我们一个小的葬礼基金当中投一笔钱,如果需要的时候就将这笔钱拿出来用。我们发现,埃塞俄比亚每个社区都在这么做,我想中国驻埃塞俄比亚大使馆肯定也了解这种做法。几乎每个月有一笔固定的钱,当然如果拿不出来的话,也可以延迟1—2个月,但是不能过分延迟付这笔葬礼基金。如果要举办葬礼的时候,就可以从拿出这笔钱来承担相关的费用,这是一个基于规则出资的做法。
    既然我们愿意拿出大笔资金发展援助,为什么我们不能在这些问题上采取以规则为基础的做法呢?全球的人道主义体系可以作为担保,我们需要有动力来做好准备。同时,我们也需要进行快速的响应,来进行协调。我们在加勒比地区就有针对风暴的保险,在这些地区他们通过保险系统,一旦出现极端天气就可以用保险来弥补灾害造成的损失。但是如果我们能够采取自愿的形式会更好。我们要认识到极端事件、极端情况会持续的发生,但是我们政治上的做法,这些政策会发挥关键的作用。政治人士要拿出他们的承诺,这点非常关键,全球的援助体系在组织上是非常古老的,在供资的形式上也是非常古老,我们要在这基础上做更多更好的工作进行完善,要有更好的治理,要有更迅速的响应,更好的来组织,包括要有更好的资金的筹措的渠道。
    谢谢大家!

 

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